Oekraïense vluchtelingen worden opgehaald aan de Poolse grens en krijgen snel onderdak aangeboden in Europese landen. Lang niet alle vluchtelingen kunnen op die hulp rekenen: nieuw onderzoek toont hoe het Westen decennialang zijn verantwoordelijkheid heeft beperkt door hen onder te brengen in ‘derde landen’.
Beeld: Aziatische vluchtelingen in de luchthaven van Schiphol in 1972. Ze waren oorspronkelijk afkomstig van Brits-Indië en maakten deel uit van de eerste hervestiging vanuit Oeganda naar het Westen. Credit: Nationaal Archief
Dit artikel verscheen ook in Eos Wetenschap.
Vluchtelingenhervestiging is tegenwoordig een omstreden principe. In feite dient het om landen te helpen die geconfronteerd worden met een plotse en grote aankomst van vluchtelingen. Om de druk op het asielland te verlagen zouden die dan over een groot aantal derde landen worden verdeeld.
Maar in de Syrische vluchtelingencrisis die in 2015 begon zagen we dat het mechanisme niet meer goed werkte. Veel landen, vooral in Europa, waren niet bereid grote groepen mensen op de vlucht op te vangen. Nochtans waren de toestanden in vluchtelingenkampen in Libanon, Turkije of Griekenland vaak schrijnend. Veel vluchtelingen zochten dan maar zelf hun weg naar Europa, op ongedocumenteerde of irreguliere wijze.
Als reactie sloot de Europese Unie een zogenaamde ruilovereenkomst met Turkije: voor elke ongedocumenteerde vluchteling die Europa mocht terugsturen, zou het een erkende Syrische vluchteling uit Turkije hervestigen. De deal werd nooit echt succesvol. Een aantal jaar eerder werd een soortgelijke overeenkomst tussen Australië en Maleisië trouwens ongrondwettelijk verklaard door het Australische hooggerechtshof. Volgens het hof was ze in schending met de mensenrechten. Wat deze pogingen tot ruilafspraken vooral aantonen is hoe westerse landen vluchtelingenhervestiging gebruiken om irreguliere migratie in te dijken.
Nieuw historisch onderzoek, op basis van nooit eerder onderzocht archiefmateriaal, toont aan dat deze praktijk in werkelijkheid een langere geschiedenis heeft. Ze startte in de jaren 1970, een tijdperk dat doorgaans als het hoogtepunt van hervestiging wordt gezien.
Van bloei naar dieptepunt
De praktijk van hervestigen gaat al eeuwenlang mee (zie kaderstuk). Maar in de jaren 1970 trad er een grondige vernieuwing op. Voor het eerst werd het principe gebruikt voor niet-Europese vluchtelingen.
De eersten die vanuit het Zuiden naar het Westen hervestigd werden waren ‘Aziaten’. Tijdens en vlak na de koloniale periode was een groep vanuit Brits-Indië naar de Britse kolonies in Oost-Afrika verhuisd. In 1972 besliste de Oegandese generaal Idi Amin om deze mensen het land uit te zetten.
De meerderheid van hen bezat Britse paspoorten, waardoor ze ongehinderd naar Groot-Brittannië kon reizen. Maar tienduizend anderen bleven staatloos achter. Zij werden als vluchteling erkend door de United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR). Deze vluchtelingenorganisatie van de Verenigde Naties hielp leden van de groep om zich te vestigen in meer dan vijfentwintig landen, van België tot Argentinië en van Nieuw-Zeeland tot Iran.
Een jaar later vond in Chili, met de steun van de Verenigde Staten, een staatsgreep plaats. De linkse regering van Salvador Allende werd vervangen door het rechtse regime van generaal Augusto Pinochet. Honderdduizenden mensen sloegen op de vlucht. De meesten vonden zelf hun weg naar een nieuw ontvangstland, maar de UNHCR hervestigde er zo’n twintigduizend. En de organisatie hielp internationale partners om nog eens voor een even groot aantal derde landen te vinden.
1978. 163 Vietnamezen komen aan op de luchthaven van Hannover. In de nasleep van de Vietnamoorlog vonden bijna 3 miljoen vluchtelingen hun weg naar het Westen.
De grootste hervestigingsinspanning moest dan nog komen. In 1975 eindigde de oorlog in Vietnam, Cambodja en Laos. Onmiddellijk na de val van Saigon, de hoofdstad van het westersgezinde Zuid-Vietnam, verlieten grote aantallen Vietnamezen het land. Ze reisden over land naar Thailand, maar vooral over zee, in kleine gammele bootjes. Ze bereikten onder andere Maleisië, Indonesië en Hongkong.
De hervestigingsoperatie van de VN kwam aanvankelijk traag op gang, maar uiteindelijk zou de UNHCR tussen 1975 en 1997 bijna drie miljoen erkende vluchtelingen uit Vietnam en in mindere mate uit Cambodja en Laos hervestigen in de westerse wereld.
De jaren 1970 vallen op vanwege de grote globale solidariteit met vluchtelingen. Voor en ook na die periode konden deze mensen lang niet altijd op zoveel hulp rekenen. Zeker niet in het Westen. Vluchtelinghervestiging was tot dan toe altijd voorbehouden geweest aan Europeanen.
Veel onderzoekers stellen zich de vraag waarom landen in de jaren 1970 wel bereid waren tot hervestiging en vandaag niet meer
De situatie vandaag toont aan hoe moeilijk het blijft om voor vluchtelingen uit het Zuiden menswaardige opvang te organiseren buiten de eigen regio.
In feite vormden de jaren 1970 de laatste echte bloeiperiode voor hervestiging. Het hoogtepunt was tegelijk een soort eindpunt. Daarna zouden het aantal deelnemende hervestigingslanden en het aantal hervestigde vluchtelingen steeds afnemen. Het voorlopige dieptepunt was toen oud-president Donald Trump de hervestigingsprogramma’s naar de VS bijna volledig opschortte.
Veel onderzoekers stellen zich dus de vraag waarom landen in de jaren 1970 wel bereid waren tot hervestiging en vandaag niet meer. Ze zoeken naar een model dat de huidige impasse kan omzeilen. Historisch onderzoek toont aan dat dit eigenlijk de verkeerde vraag is. We hebben de hervestigingsprogramma’s uit dat decennium tot hiertoe verkeerd begrepen.
Grootschalige digitalisering
Wat was er eigenlijk echt aan de hand in de jaren 1970? Om dat te onderzoeken bezocht ik archieven over de hele wereld. Ik startte in de archieven van de UNHCR in Genève. Daar verzamelde ik 12.800 pagina’s aan informatie over de drie hierboven genoemde hervestigingen per ontvangstland: 25 landen die instonden voor de opvang van Oegandese Aziaten, 55 landen die vluchtelingen uit Chili ontvingen en 35 landen voor Vietnamezen.
Daarna trok ik naar de westerse landen die grote belangen hadden bij het oplossen van die vluchtelingencrisissen. Ik ging naar Groot-Brittannië, dat de ‘lasten’ van de opvang van Oegandese Aziaten wilde verlichten, en naar de Verenigde Staten, die hetzelfde wilden voor vluchtelingen uit Chili en Vietnam. Ook Australië, dat zelf gold als eerste asielland voor Vietnamese bootvluchtelingen, deed ik aan. In Frankrijk, de voormalige kolonisator van Indochina, raakte ik vanwege de coronapandemie niet.
Deze grafiek toont het relatieve belang (in procent) van verschillende hervestigingscasussen in diverse archieven. De Oegandees-Aziatische casus duikt als eerste crisis op in de Britse archieven en later ook in die van de UNHCR. In 1973 verschijnt de Chileense casus in de beide archieven, en ook in de Amerikaanse. In 1975 gebeurt hetzelfde voor de Vietnamese. De kaders duiden aan waar in de archieven verwezen wordt naar mensenrechten: in sommige documenten binnen elke casus waar misbruiken van de herkomstlanden aan de kaak werden gesteld, maar ook in het topic over Brits beleid.
In totaal vond ik voor bijna 95.000 pagina’s aan materiaal over hervestigingen. Dat vulde ik nog aan met kleinere, maar bijzonder interessante collecties uit de landen vanwaaruit de vluchtelingen vertrokken waren. Zowel in Oeganda als Chili en Vietnam kreeg ik ruime toegang tot de nationale archieven.Zoveel informatie stelt historici van de moderne periode voor een grote uitdaging. De papierberg is gigantisch, en de kwaliteit van getypte of gestencilde bureaucratische documenten is zeer wisselend. Dat maakt het moeilijk om ze op zo’n manier te digitaliseren dat een computer ze kan lezen en doorzoeken.
Samen met een team van software-ingenieurs ontwikkelde ik een methode om de teksten ‘machine-readable’ te maken. De techniek maakt gebruik van natuurlijke taalverwerving of natural language processing. Daarbij maakt de computer associaties tussen woorden om zo verborgen patronen in een tekst bloot te leggen.
We testten de methode uit op Engelstalige archieven van de UNHCR, het VK en de VS. De eerste resultaten waren hoopgevend. De computer slaagde erin om informatie over de drie hervestigingen correct op te delen, zonder dat we vooraf input hadden gegeven over het onderwerp. Het systeem plaatste alle woorden over Oegandese Aziaten in één topic of verzameling, alle woorden over de Chilenen in een andere, enzovoort.
Ondanks de wisselende kwaliteit van het archiefmateriaal waren de uitkomsten verrassend accuraat. Op een tijdlijn zie je heel duidelijk wanneer de gebeurtenissen zich voordeden en hoe ze elkaar afwisselden. In de volgende stap wilden we onderzoeken of de computer ook inzichten kon verlenen die we met een klassieke ‘menselijke’ lezing nog niet hadden kunnen ontwaren. Daarom lieten we een clusteringsalgoritme los op de topics.
Opnieuw zonder extra input te geven lieten we de computer de topics op een nieuwe manier combineren. De machine suggereerde twee clusters. De eerste was gericht op het Britse vluchtelingenbeleid, de tweede op het Amerikaanse – we hadden immers vooral die archieven gebruikt.
Opmerkelijk was dat de clusters zich ook automatisch concentreerden rond enkele andere principes. De meest in het oog springende onthulling op dat vlak was de belangrijke rol van het mensenrechtenkader, vooral voor het Britse beleid.
Na de staatsgreep van Pinochet in 1973 ontvluchtten honderdduizenden Chilenen hun land. De UNHCR hervestigde er zo’n twintigduizend, onder andere in Duitsland.
De hervestiging van mensen en bevolkingsgroepen gaat een eind terug in de tijd. In eerste instantie was het vaak gedwongen. In tsaristisch Rusland moesten joden zich vanaf 1791 gedwongen hervestigen in het zogenaamde ‘Vestigingsgebied’ (Tsjertá osédlosti) in het huidige Litouwen, Wit-Rusland, Polen, Moldavië, Oekraïne en een deel van West-Rusland. Het verhaal van hervestiging is sterk verweven met imperialisme.
Ook in het Ottomaanse rijk en in de Europese koloniale rijken diende hervestiging om bepaalde bevolkingsgroepen te verplaatsen en op die manier onder controle te houden. Dat bleef zo tot aan de Eerste Wereldoorlog. Pas toen kwam er meer aandacht voor het lot van vluchtelingen.
Al tijdens de oorlog waren er een aantal voorstellen om Belgische vluchtelingen in Groot-Brittannië de kans te geven om in (Latijns-)Amerika een nieuw leven te starten. Dat plan ging niet door, want de Belgische regering hoopte dat zoveel mogelijk Belgen zouden terugkeren om te helpen met de heropbouw. Wat ook gebeurde.
Intussen bleef hervestiging voornamelijk een vorm van gedwongen migratie. In 1923 vond een bevolkingsuitwisseling plaats tussen Griekenland en Turkije. Anderhalf miljoen mensen moesten hun geboorteland inruilen voor een nieuwe woonplaats onder het toeziend oog van de vluchtelingenorganisatie van de Volkerenbond.
Maar na de Tweede Wereldoorlog veranderde er iets fundamenteels. Hervestiging werd een duurzame oplossing om vluchtelingenproblemen op te lossen. Voor het eerst ontstond er een universele definitie van ‘de vluchteling’. Sindsdien beschouwen we een vluchteling als een individu dat niet meer kan rekenen op de bescherming van de eigen staat, vanwege een gegronde vrees voor vervolging.
Eens zo iemand de grens van het eigen land had overgestoken, kon die vanaf het begin van de jaren 1950 aanspraak maken op internationale bescherming onder de hoede van de vluchtelingenorganisatie van de Verenigde Naties: de United Nations High Commissioner for Refugees (afgekort als UNHCR).
Het vluchtelingenstatuut is in feite een tijdelijke identiteit. In plaats van een nationaal paspoort heeft een vluchteling een document dat aangeeft dat hij of zij bescherming krijgt volgens de afspraken die gemaakt werden in de Conventie van Genève uit 1951. Die bescherming is echter slechts tijdelijk, of dat is althans de bedoeling. De onderhandelaars van de Conventie vonden dat de re-integratie van vluchtelingen als volwaardige burgers in een staat een betere oplossing was. Drie strategieën moesten de re-integratie mogelijk maken: vrijwillige terugkeer naar het eigen land, integratie in een eerste asielland, en hervestiging in een derde land
Groot-Brittannië voorop
Aanvankelijk werd hervestiging steeds gezien als iets dat de Amerikanen sterk promootten in de context van de Koude Oorlog. Het idee was dat hervestiging vooral gebruikt werd om mensen te redden uit de greep van communistische regimes.
Maar wie goed kijkt, merkt dat die hypothese in de jaren 1970 enkel geldt voor Vietnam. Noch de Oegandese Aziaten, noch de Chilenen vluchtten weg voor communisme. Integendeel: de vluchtelingen uit Chili waren veelal zelf communisten. Toch werden ook zij op grote schaal in het Westen hervestigd. De digitale onderzoeksmethode reikte een belangrijk stukje aan om die puzzel op te lossen: mensenrechten en voornamelijk het recht op bewegingsvrijheid.
Na de Tweede Wereldoorlog was de mobiliteit van mensen uit het Zuiden naar het Westen stelselmatig toegenomen. Vooral in Groot-Brittannië kwam daar hevige reactie op. In de late jaren 1960 en vroege jaren 1970, toen de dekolonisatie bijna compleet was, ontstond de vrees dat steeds meer voormalige onderdanen hun weg zouden zoeken naar de Britse eilanden. De Britse regering trachtte dat te voorkomen, maar moest daarbij voortdurend uitkijken om niet in strijd te zijn met de mensenrechten. Veel voormalige onderdanen waren immers nog steeds Britse burgers met Britse paspoorten.
Hervestiging legde de basis voor het huidige restrictieve vluchtelingenbeleid dat momenteel in de westerse wereld overheerst
Toen de Oegandese crisis zich aandiende en er onverwacht een groep staatloos werd, zag de Britse regering een kans om samen te werken met de UNHCR. De twee partijen sloten in het geheim een deal. Groot-Brittannië zou onderhandelen met kandidaat-hervestigingslanden en de UNHCR zou er op zijn beurt voor zorgen dat alles logistiek geregeld raakte. Op die manier konden de Britten het Oegandese probleem presenteren als een internationale humanitaire kwestie in plaats van een postkoloniale uitdaging. De techniek zou zichzelf herhalen in de twee volgende crisissen.
Het digitale onderzoek toont aan hoe Britse ideeën over mobiliteit ingang vonden bij hun Amerikaanse tegenhangers. Ook in Chili in 1973 stond het recht op bewegingsvrijheid centraal. Pinochet wilde zich ontdoen van de linkse dissidenten uit het vorige regime. Door hen de kans te geven het land te verlaten en zich via de UNHCR elders te vestigen hoopte hij dat hij zijn eigen mensenrechtenblazoen kon oppoetsen.
Zowel zijn Amerikaanse als Britse bondgenoten waren dat idee genegen, maar zagen liever geen Chileense vluchtelingen komen. Beide naties onderhandelden daarom met partnerlanden om hervestigingslanden te vinden waarmee de UNHCR kon samenwerken. (Bovendien konden ook heel wat vluchtelingen uit Chili terecht in de communistische wereld.)
Misschien het verrassendste is dat Groot-Brittannië het initiatief nam voor de grootschalige Vietnamese hervestiging onder leiding van de UNHCR. In een van haar allereerste daden als premier lanceerde Margaret Thatcher in 1979 een verzoek bij de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties om een grootschalige conferentie op poten te zetten, met als doel de internationale hervestiging van de Vietnamezen.
De conferentie kwam er, en leidde tot het zogeheten Orderly Departure Programme. Het lag aan de basis van de grootschalige hervestiging vanuit Vietnam die we de volgende twintig jaar zouden zien.
Opvallend is dat het doel van de grootmachten steeds was om de eigen verantwoordelijkheid te beperken. Hervestiging in een groot aantal landen diende dus om migratiecontrole in eigen land mogelijk te maken. Groot-Brittannië slaagde daar merkelijk beter in dan de Verenigde Staten. Het legde de basis voor het huidige restrictieve vluchtelingenbeleid dat momenteel in de westerse wereld overheerst. Zonder multi-archivaal internationaal onderzoek en digitale toepassingen zou die cruciale Britse rol verborgen gebleven zijn.
